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韦伟:制度创新是长三角高质量一体化发展的关键
栏目:智库观点
发布者:
发布时间:2019-03-19

制度创新是长三角高质量一体化发展的关键 

韦伟

    借此次论坛的机会,我也想就高质量一体化发展谈谈我个人的一点肤浅认识,求教于各位大家。

想讲三个问题:

1、长三角高质量一体化发展是时代要求

2、高质量一体化发展的内涵及难点

3、制度创新是高质量一体化发展的关键


一、长三角高质量一体化发展是时代要求

总书记在世界变局百年之未有,中国改革开放不进则退的关键时刻,提出长三角要实现高质量一体化发展,并且把它上升为国家战略,有着深刻的时代背景和现实指向。

改革开放四十年来,长三角地区凭借独特的区位优势和锐意进取的创新精神,为中国的改革开放和经济社会快速发展做出了巨大贡献。中国特色社会主义进入新时代后,引领中国经济增长重要引擎之一的长三角区域也面临新环境、新变化、新挑战

从国际来看,当前世界经济复苏曲折、结构性失衡和治理矛盾突出以及逆全球化思潮抬头贸易保护主义、单边主义、霸权主义等一时兴起,我国面临的国际环境复杂严峻。从国内来看,当前经济运行稳中有变、变中有忧,经济面临下行压力。微观生产要素成本快速上升、宏观供求格局深刻变化资源环境约束增大、经济发展结构性矛盾突出。长三角一直是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,在国家现代化建设大局中具有举足轻重的战略地位,对全国经济社会发展发挥着重要的支撑和引领作用,一定意义上讲,长三角兴国家兴,长三角衰国家衰。

从区域经济角度看,在一个较大的区域里推进高质量一体化发展,可以有效地提高资源配置效率,释放经济增长新动能;从创新规律角度看,在一个较大的区域推进高质量一体化发展,可以实现集成创新、加速成果转化,催生科技革命;从国家战略角度看,在一个较大的区域推进高质量一体化发展,可以有效落实国家重大战略,打造引领“一带一路”和长江经济带的重要引擎和板块支撑;从长远发展角度看,在一个较大的区域推进高质量一体化发展,可以为中国经济持续健康发展提供路径和保障,为全国的高质量发展提供可复制可推广的经验和示范。可以说,长三角高质量一体化发展是时代要求是国家意志。


二、高质量一体化发展的内涵及难点

首先要搞清楚什么是区域经济一体化?

区域经济一体化是区域经济合作的高级形态。区域经济合作是生产力社会化和地区分工发展的内在要求,是经济发展和空间经济作用的必然结果。由地理相近的地区组成的区域经济合作,可以有力地促进这些区域经济和社会发展。随着中国经济的快速崛起,当前各地区之间相互依存、相互融合、相互影响和相互制约达到新的高度,区域经济合作成为提升区域综合竞争力的主流趋势,加强区域经济合作,成为提升综合竞争能力的必然选择。

我理解,高质量一体化发展有四层涵义:1、高质量发展,也可称之为集约式发展,即提高劳动生产率提高土地、矿产、能源资源的集约利用程度实现全要素生产率的提升,推动经济从规模扩张向质量提升转变。这一切依赖于规范的制度,包括人口、资源、自然和制度环境等;2、一体化不是一样化,不是统一化,更不是合并化,一堆土豆摊在地上是土豆,放在篮子里还是土豆,通过创新实现量变到质变的效果3、一体化在功能组织、空间布局、基础网络、推进实施等方面,要求高度协调、高效运行,就像交响乐团,各司其职而又统一有序,而不是大舞台,各吹各的号各唱各的调4、一体化应该全方位的一体化,包括基础设施一体化、经济一体化、基本公共服务一体化、体制政策一体化等

高质量一体化发展,直接效益是规模经济和范围经济,长远效果是区域经济整合产生新动能,区域发展合作导致模式转换,区域综合竞争力大幅提高。是否高质量一体化关键就看区域内资源要素能否自由流动、有效配置和高效整合。

目前大家对高质量一体化可以极大地推动区域经济发展认识较为统一,而在如何实现一体化,即一体化的实现路径问题上看法却不尽一致。不奇怪,历史上就曾出现过用计划经济方法实现一体化和由市场力量发挥作用实现一体化之争,大约在上世纪60年代,不约而同地出现了前苏联的“地域生产综合体”(TPC)和西欧6国组建的欧共体(欧盟的前身),两者最大的差异就是政府与市场在一体化进程中的作用。随着人类社会进入信息化时代,大数据、云计算等广泛应用,两种不同模式又呈现出新的表现形式。

最近报刊、网络上一定数量的文章在讨论延长产业链推进一体化、区域之间分工合作等,大致思路是循着制定规划、政府主导、地方合作展开,有些文章在技术层面说的很细很实,甲应该做什么,已应该做什么,丙丁又应该做什么,思考得很完善。问题是这些文章没有回答一个最基本的问题,那就是地方政府为什么要一体化?由此延伸的问题是:区域一体化的动力是什么?区域一体化有哪些红利,红利如何分配?是否区域一体化都能达到各方共赢?新时代区域一体化的主要组织形式是什么?怎样构建区域一体化的体制机制?怎样评价区域一体化的绩效?区域一体化存不存在搭便车行为?对区域不合作行为如何判定?怎样对不合作方进行责任追究等等。

研究区域经济的同志都知道,在中国,区域经济协调发展(区域一体化是协调发展的一种形式)最重要的是正确处理中央与地方、地方与地方关系,在央地关系、府际关系尚未理顺的条件下,没有形成规范的制度框架,高质量一体化还只能是远景美好愿望。当然这样说并不是否定当前推进高质量一体化的各种努力,恰恰正是因为有了这些努力,才可能使高质量一体化与现行体制机制矛盾充分暴露出来,倒逼我们深化改革,加快制度创新。


三、制度创新是高质量一体化发展的关键

高质量一体化发展,是个全新的课题,现有体制背景下,各级政府的区域竞争观念比区域合作观念要根深蒂固得多,决定了区域之间竞争容易,合作困难。

这是因为GDP仍然是衡量地方政府政绩的重要标准,往往因考虑自身利益而失去合作动力;各级地方政府自身的经济职能繁多必然存在干涉经济的愿望;区域一体化意识还没有成为地方政府及其工作人员的自觉选择;为了整体利益,可能需要有的区域让渡自己的市场、资源与税收等,牺牲自己的眼前利益和局部利益,会导致地方政府缺乏合作的动机。固然这些年来,地方政府合作在增加合作项目和合作资金、联合建设跨区域基础设施、共同培育区域市场体系和新的区域经济增长点等方面取得了一定的经济和社会效益,但客观地说地方政府合作动机的基本出发点还是谋求发展自身,有利便积极推进,无利便消极观望。

推进长三角高质量一体化发展,就是要不断克服和消除影响资源和要素自由流动的体制机制障碍,实现市场竞相开放、市场充分竞争、市场决定资源配置。推进长三角高质量一体化发展应主要基于市场因素,基于市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用。推进长三角高质量一体化发展,应把企业而不是政府作为推进主体,企业跨地区发展将自动产生经济一体化发展的内生效应。企业以市场为导向,逐步打破区域行政壁垒,发展企业主体在区域间的自我联合、自我协调和自我发展机制。更好的发挥政府作用,主要表现在跨区域的共性基础设施建设,以及在体制机制环境方面打破影响生产要素自由流动和优化配置的重重障碍。

实现这一目标,就必须对长期形成的区域发展思路进行改革,就必须对由这种发展思路决定的工作方法进行改革,就必须对由这种工作方法实行的评价考核体系进行改革,就必须对中央政府的财税及相关政策进行改革。

转变政府职能应首当其冲。真正落实市场在资源配置中的决定性地位,健全市场化、法治化、现代化的营商环境,形成对微观主体合理、高效的激励约束。政府应加快实现行政审批制度改革的同频共振,为营造公平竞争的市场环境创造条件。借鉴欧盟的做法,政府应大力鼓励企业进行跨地区、跨产业、跨所有制的兼并重组,企业兼并重组活动,将在区域内产生以市场为导向的自我联合,促进产业集群的发展和升级,产业集群进一步加强区域一体化,因为产业集群是不受行政区划限制的,哪里有条件、更合理,就会在哪里进行布局。可以说,产业集群是区域一体化的重要载体。

进一步完善一体化合作机制刻不容缓。目前的长三角“三层、四级会议制度”基本上还是交流、联谊性质,虽然去年由各省市人员组建了办公室,目前来看主要作用还是收集信息。无论是协调会还是办公室,均没有决策权,其决议对各方并没有法律约束力。因此,拓展合作领域、丰富合作形式、创新合作机制已迫在眉睫。可否考虑运用市场化手段,建立长三角各地参股的股份制项目建设与营运主体,探索地方财政和税收分享机制。除此之外,还需进一步加强一体化发展规划的编制,一体化发展规划应主要聚焦于:区域大交通建设的协调与衔接;区域电子政务信息资源和信息体系资源共享;区域环境治理工程建设以及违法行为的联防机制等。

中央政府的支持是高质量一体化发展的保障。需要支持的事情很多,这三点我认为是重要的;一是在国家层面建立协调、指导、仲裁机构,类似于国务院京津冀协同发展领导小组以及相应的办公室没有统一的跨行政区的区域协调管理机构,高质量一体化发展就很难进入到真正的实质性阶段;二是完善相应的法律法规。目前中央政府与地方政府的法律关系以及地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用均有法可依, 但地方政府之间如何发展横向合作关系等则缺乏相关的法律依据,法律法规的缺失不利于高质量一体化的发展。三是加快税制改革的步伐,除增加直接税,减少间接税、减少企业税之外,可否考虑将属地原则的财政税收制改为更灵活的属地和异地并存的税制。鼓励经济主体跨区域合作与合资,鼓励区域内产业向区域外发展,推动要素资源按市场需求而不是按行政需求实现跨区域整合。

(作者系安徽大学区域经济与城市发展研究院 特约研究员,顾问)                    

                                      


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